Πώς η Ευρώπη μπορεί να μεταρρυθμίσει τη μεταναστευτική πολιτική της Η σημασία του να είναι διατηρήσιμη*.

Πρόσφυγες στο αυτοσχέδιο στρατόπεδο που είναι γνωστό ως «Η ζούγκλα», στο Calais της Γαλλίας, τον Οκτώβριο του 2016. PHILLIP WOJAZER / REUTERS

 Οι λαϊκιστές χονδροειδώς υπερβάλλουν και στρεβλώνουν την κοινωνικοοικονομική επίδραση της ανθρώπινης μετανάστευσης, η οποία είναι συχνά επωφελής. Η πρωταρχική πηγή της δημόσιας ανησυχίας είναι η διαρθρωτική οικονομική αλλαγή, και ιδίως η κατάρρευση της εντάσεως εργασίας παραγωγής. Ωστόσο, ακόμα και αν η μετανάστευση δεν αποτελεί την βασική αιτία της δυσαρέσκειας, οι μεταναστευτικές πολιτικές πρέπει να απολαμβάνουν δημοκρατική νομιμοποίηση, προκειμένου να παραμείνουν βιώσιμες.

Τρία χρόνια μετά την έναρξη της ευρωπαϊκής προσφυγικής κρίσης, οι πολιτικές της ηπείρου εξακολουθούν να συγκλονίζονται από διαφωνίες σχετικά με τη μετανάστευση. Αυτό συμβαίνει παρά την απότομη μείωση του αριθμού των ατόμων που διασχίζουν τη Μεσόγειο [1] προς την Ευρώπη -60.000 άτομα μεταξύ Ιανουαρίου και Αυγούστου 2018, σε σύγκριση με πάνω από ένα εκατομμύριο το 2015 και 350.000 το 2016. Η κρίση, εν συντομία, δεν είναι σχετικά με τους αριθμούς αλλά για την εμπιστοσύνη: Οι Ευρωπαίοι πολίτες πιστεύουν ότι η μετανάστευση είναι εκτός ελέγχου και ότι οι ηγέτες τους δεν έχουν κανένα πραγματικό σχέδιο για την διαχείρισή της.

Μεταξύ των νέων αφίξεων, μερικοί είναι πρόσφυγες που δεν έχουν άλλη επιλογή παρά να διαφύγουν στην Ευρώπη, ενώ άλλοι είναι πρόσφυγες που θα μπορούσαν να βρουν προστασία πιο κοντά στην πατρίδα τους. Όμως, πολλοί είναι «φιλόδοξοι μετανάστες» [στμ: aspirational migrants, δηλαδή οικονομικοί μετανάστες], που φεύγουν από φτωχές αλλά όχι απαραιτήτως επικίνδυνες χώρες, όπως το Μαρόκο και την Τυνησία [2], για καλύτερες θέσεις εργασίας και ευκαιρίες στην ΕΕ. Το πρόβλημα της Ευρώπης είναι ότι σήμερα δεν υπάρχει αποτελεσματικός τρόπος για να γίνει διάκριση μεταξύ αυτών των ομάδων ή για να αναγκαστούν τα κράτη-μέλη της ΕΕ να μοιραστούν την ευθύνη για τους νόμιμους πρόσφυγες. Και με ορισμένες χώρες όπως η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο, οι οποίες επιστρέφουν λιγότερους από τους μισούς αιτούντες άσυλο που έχουν απορριφθεί, οι μετανάστες χωρίς πραγματική αξίωση για άσυλο έχουν κίνητρο να υποβάλουν αίτηση ούτως ή άλλως, γνωρίζοντας ότι θα είναι πιθανόν να παραμείνουν, ανεξάρτητα από το γραφειοκρατικό αποτέλεσμα [3]. Η απουσία κράτους δικαίου στην εισδοχή μεταναστών, σε συνδυασμό με τυχαίες πολιτικές ένταξης, υπονομεύουν την εμπιστοσύνη του κοινού [4], κάτι που με την σειρά του τροφοδοτεί μια λαϊκιστική αντίδραση με καταστροφικές συνέπειες τόσο για την ευημερία των μεταναστών όσο και για την ευρωπαϊκή δημοκρατία. Από το Brexit μέχρι την άνοδο του λαϊκίστικου κόμματος Alternative for Germany, οι διαιρέσεις που σχετίζονται με τη μετανάστευση δηλητηρίασαν την πολιτική.

Οι λαϊκιστές χονδροειδώς υπερβάλλουν και στρεβλώνουν την κοινωνικοοικονομική επίδραση της ανθρώπινης μετανάστευσης, η οποία είναι συχνά επωφελής. Η πρωταρχική πηγή της δημόσιας ανησυχίας είναι η διαρθρωτική οικονομική αλλαγή, και ιδίως η κατάρρευση της εντάσεως εργασίας παραγωγής. Ωστόσο, ακόμα και αν η μετανάστευση δεν αποτελεί την βασική αιτία της δυσαρέσκειας, οι μεταναστευτικές πολιτικές πρέπει να απολαμβάνουν δημοκρατική νομιμοποίηση, προκειμένου να παραμείνουν βιώσιμες.

Οι Ευρωπαίοι πολιτικοί, ωστόσο, δεν έχουν ούτε τις αποτελεσματικές πολιτικές ούτε το ενοποιητικό αφήγημα που είναι απαραίτητα για να ανακτήσουν την εμπιστοσύνη των ψηφοφόρων. Το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (Common European Asylum System, CEAS) είναι κατακερματισμένο. Υπ’ αυτό, τα κράτη-μέλη της ΕΕ υποτίθεται ότι θα υιοθετήσουν κοινά πρότυπα για την αναγνώριση και την παροχή βοήθειας στους αιτούντες άσυλο. Αυτό έχει γίνει μια μυθοπλασία: Πέρυσι, η Γαλλία αναγνώρισε το 86% των αιτημάτων ασύλου [5] από τους Ιρακινούς˙ το Ηνωμένο Βασίλειο, μόνο το 19%. Ο κανονισμός του Δουβλίνου, ένας νόμος της ΕΕ που απαιτεί από τους μετανάστες να υποβάλλουν αίτηση ασύλου στην πρώτη χώρα στην οποία υποβάλλονται σε διεκπεραίωση, έχει επίσης αποδειχθεί δυσλειτουργικός, απαιτώντας από τις χώρες εισόδου όπως η Ιταλία και η Ελλάδα να επιβαρύνονται με το βάρος μαζικών αφίξεων. Προσωρινά μέτρα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (EC), όπως το σχέδιο του Σεπτεμβρίου του 2015 για την ανακατανομή 160.000 προσφύγων μεταξύ των κρατών-μελών της ΕΕ, παραμένουν ανεφάρμοστα. Και η επείγουσα σύνοδος της ΕΕ στις 28-29 Ιουνίου έδωσε μια συμβολική συμφωνία, της οποίας οι βασικές προτάσεις -η εθελοντική δημιουργία κέντρων επεξεργασίας στην Ευρώπη και η εξεύρεση «περιφερειακών πλατφορμών αποβίβασης» εκτός της ΕΕ- είναι ανεπαρκή για το έργο της μεταρρύθμισης.

Απαιτείται επειγόντως ένα εναλλακτικό όραμα, το οποίο να μπορεί να προσφέρει στους Ευρωπαίους ένα ανθρωπιστικό, οικονομικά υγιές και δημοκρατικά νομιμοποιημένο πλαίσιο για την αντιμετώπιση της πρόκλησης της μετανάστευσης. Στις 21 Ιουνίου, οι συντάκτες [αυτού του κειμένου], σε συνεργασία με τη νορβηγική κυβέρνηση και το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Μετανάστευσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ξεκίνησαν το Πλαίσιο για την Βιώσιμη Μετανάστευση (Sustainable Migration Framework) στο Όσλο, που είναι η πρότασή μας για τη μεταρρύθμιση της πολιτικής ασύλου και μετανάστευσης της ΕΕ. Εδώ, περιγράφουμε το πλαίσιο της εργασίας μας και τις επιπτώσεις του για την Ευρώπη.

ΒΙΩΣΙΜΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ

Για να αρχίσουν να μεταρρυθμίζουν, οι πολιτικοί και οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής της Ευρώπης πρέπει να καταλήξουν σε συμφωνία για το τελικό σημείο που επιθυμούν. Προτείνουμε ότι μια νέα συζήτηση για την «βιώσιμη μετανάστευση» μπορεί να προσφέρει μια ενοποιητική γλώσσα για συζήτηση. Μια βιώσιμη μεταναστευτική πολιτική θα πρέπει να ικανοποιεί τρεις απλούς όρους: Πρέπει να ανταποκρίνεται σε ευρέως αποδεκτές δεοντολογικές υποχρεώσεις, να απολαμβάνει ευρεία δημοκρατική υποστήριξη, και να αποφεύγει αποφάσεις που θα μετανιώσουν αργότερα οι άνθρωποι (είτε είναι μετανάστες, κοινωνίες υποδοχής ή κοινωνίες αποστολής). Εάν μια πολιτική αποκλίνει από αυτά τα κριτήρια, είναι πιθανό να διαλυθεί.

Ωστόσο, η ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική και η πολιτική της για τους πρόσφυγες από το 2015 είναι το αντίθετο της βιώσιμης: Χαοτική, αντιδραστική και ad hoc. Πουθενά δεν ήταν πιο εμφανές από ό, τι στη μετατόπιση της μεταναστευτικής πολιτικής της Γερμανίας μεταξύ Σεπτεμβρίου 2015, όταν η καγκελάριος Άνγκελα Μέρκελ άνοιξε τις πόρτες της Ευρώπης στους πρόσφυγες, και Μαρτίου 2016, όταν [η ίδια] ηγήθηκε της πίεσης για μια συμφωνία της ΕΕ με την Τουρκία που προσπάθησε να κλείσει τις πόρτες. Μεγάλο μέρος της στήριξης για την αρχική πολιτική της Μέρκελ προέκυψε από την ευρέως διαδεδομένη αντίληψη ότι οι πλούσιες χώρες της Ευρώπης έχουν ηθική υποχρέωση να δέχονται πρόσφυγες και μετανάστες από φτωχές χώρες, ανεξάρτητα από το πώς εισήλθαν στην Ευρώπη, εάν είχαν νόμιμη αξίωση για άσυλο ή πώς αισθάνονταν οι Ευρωπαίοι πολίτες σχετικά με το θέμα.

Η Ευρώπη έχει πράγματι ηθικές υποχρεώσεις έναντι του υπόλοιπου κόσμου. Ταυτόχρονα, μια καλοπροαίρετη αλλά απερίσκεπτη πολιτική είναι πιθανό να οδηγήσει σε αποτελέσματα όπως αυτά που είδαμε στην Ευρώπη τα τελευταία τρία χρόνια: Κατάρρευση της δημόσιας εμπιστοσύνης, πολιτικές αντιδράσεις κατά της μετανάστευσης, και πικρές διαμάχες μεταξύ των κρατών-μελών της ΕΕ. Συνεπώς, μια βιώσιμη μεταναστευτική πολιτική πρέπει να κάνει διάκριση μεταξύ των αμοιβαίων ηθικών υποχρεώσεων της Ευρώπης που προκύπτουν από τις συναλλακτικές σχέσεις αμοιβαίου κέρδους και των μη αμοιβαίων (nonreciprocal) [6] -εκείνων που [η Ευρώπη] έχει καθήκον να εκπληρώσει ανεξάρτητα από το αν κερδίζει οτιδήποτε ως αντάλλαγμα. Οι πλούσιες χώρες έχουν μη αμοιβαίες υποχρεώσεις να βοηθούν τις φτωχές κοινωνίες να αναπτυχθούν, και να βοηθούν τους πρόσφυγες που διαφεύγουν από συγκρούσεις και διώξεις. Δεν έχουν μη αμοιβαίες υποχρεώσεις -πέραν της ανθρωπιστικής μεταχείρισης- σε φιλόδοξους μετανάστες.

Μια βάρκα γεμάτη Σύρους πρόσφυγες στο Αιγαίο, τον Απρίλιο του 2016.
YANNIS BEHRAKIS / REUTERS


ΜΕΝΟΝΤΑΣ ΣΠΙΤΙ

Η σαφέστερη μη αμοιβαία υποχρέωση της Ευρώπης είναι να βοηθά τους πρόσφυγες που ενδέχεται να βρίσκονται σε άμεσο κίνδυνο βλάβης. Για ορισμένους, το άσυλο στην Ευρώπη είναι ο μόνος τρόπος για να εξασφαλιστεί η ασφάλειά τους. Ωστόσο, οι περισσότεροι πρόσφυγες δεν είναι ούτε στην Ευρώπη ούτε προσπαθούν να έρθουν στην Ευρώπη. Το 85% των προσφύγων στον κόσμο βρίσκουν καταφύγιο σε χώρες με χαμηλό και μεσαίο εισόδημα. Σήμερα υπάρχουν σχεδόν τρία εκατομμύρια Σύροι πρόσφυγες στην Τουρκία, πάνω από ένα εκατομμύριο στον Λίβανο και πάνω από 650.000 στην Ιορδανία, σε σύγκριση με περίπου ένα εκατομμύριο στην Ευρώπη στο σύνολό της. Οι πρόσφυγες δεν είναι φυσικοί μετανάστες: Είναι άνθρωποι που επέλεξαν να παραμείνουν στο σπίτι τους μέχρι να εκτοπιστούν βίαια από την κρίση. Αυτό που χρειάζονται δεν είναι μόνιμη μετανάστευση per se, αλλά ασφάλεια και κανονικότητα, μέχρι να μπορέσουν είτε να γυρίσουν σπίτι τους είτε να γίνουν δεκτοί ως παραγωγικοί πολίτες στο περιφερειακό καταφύγιό τους ή αλλού. Εάν η ΕΕ μπορεί να προσφέρει στους πρόσφυγες επαρκείς δυνατότητες βοήθειας και ευκαιρίες ανάπτυξης, θα εκπληρώσει τις ηθικές της υποχρεώσεις και θα αφήσει τους περισσότερους με ελάχιστη ανάγκη να προχωρήσουν στην Ευρώπη.

Εντούτοις, η βοήθεια και οι ευκαιρίες ανάπτυξης δεν μπορούν να λάβουν τη μορφή επ’ αόριστον ανθρωπιστικής βοήθειας, η οποία δρα ως αποστράγγιση των πόρων των πλούσιων χωρών και δεν κάνει τίποτα για να βάλει τους πρόσφυγες σε μια βιώσιμη και αυτοδύναμη βάση. Αυτές οι ευκαιρίες πρέπει να βοηθήσουν τους πρόσφυγες να αποκαταστήσουν μια αίσθηση αυτονομίας, κοινότητας και αξιοπρέπειας στις μη ευρωπαϊκές χώρες όπου κατοικούν οι περισσότεροι. Αυτό σημαίνει θέσεις εργασίας στις χώρες υποδοχής τους -μια πολιτική με το πρόσθετο πλεονέκτημα να προσφέρει στις χώρες υποδοχής ένα οικονομικό κίνητρο για να διατηρούν ανοιχτά τα σύνορά τους. Ο καλύτερος τρόπος για να εκπληρώσει η Ευρώπη τις υποχρεώσεις της προς την συντριπτική πλειοψηφία των προσφύγων στον κόσμο είναι να τους παράσχει θέσεις εργασίας στις χώρες υποδοχής τους, από τις οποίες μπορούν να επωφεληθούν τόσο οι πρόσφυγες όσο και οι οικοδεσπότες τους.

Παραδείγματα αφθονούν από προοδευτικές πολιτικές για την οικονομική ένταξη των προσφύγων στις αναπτυσσόμενες χώρες. Το 2016, η Ιορδανία [7], υποστηριζόμενη από εμπορικές παραχωρήσεις από την ΕΕ και χρηματοδοτούμενη από την Παγκόσμια Τράπεζα, έδωσε στους πρόσφυγες το δικαίωμα στην εργασία. Σχεδόν αμέσως μετά την ανεξαρτησία, η Ουγκάντα [8] επέτρεψε στους πρόσφυγες την σχετική ελευθερία κινήσεων και το δικαίωμα στην εργασία. Το 2016, η Κένυα άνοιξε τον καταυλισμό Kalobeyei [9], ο οποίος είναι ο πρώτος σχεδιασμένος, βασισμένος στο εμπόριο καταυλισμός στον κόσμο στον οποίο ζουν δίπλα-δίπλα οι πρόσφυγες και τα μέλη της κοινότητας υποδοχής. Την ίδια χρονιά, η Αιθιοπία ανέλαβε την δέσμευση να μετακινηθεί από μια πολιτική καταυλισμών σε μια [πολιτική] που θα δίνει στους πρόσφυγες σταδιακά το δικαίωμα να εργάζονται και να μετακινούνται. Με την διεθνή υποστήριξη, οι χώρες αυτές δημιουργούν βιώσιμα μοντέλα που προστατεύουν τόσο τους πρόσφυγες όσο και τις κοινότητες υποδοχής. Για παράδειγμα, πρόσφατες μελέτες της Παγκόσμιας Τράπεζας [10] και της Διεθνούς Χρηματοδοτικής Εταιρείας (International Finance Corporation) [11], παρέχουν αποδείξεις ότι οι κοινότητες υποδοχής στην Κένυα έχουν επωφεληθεί από μια βασισμένη στην αγορά προσέγγιση για την βοήθεια των προσφύγων.

Τα οργανωμένα προγράμματα επανεγκατάστασης, τα οποία επιτρέπουν στους πρόσφυγες να μετακινηθούν προς μια τρίτη χώρα, θα πρέπει να είναι διαθέσιμα όταν οι πρόσφυγες παγιδεύονται εν κενώ για μεγάλα χρονικά διαστήματα, δεν μπορούν να επιστρέψουν στην πατρίδα τους ή να ενταχθούν στην κοινότητα υποδοχής. Ωστόσο, τα συστήματα αυτά πρέπει να έχουν σαφή κριτήρια και να περιλαμβάνουν μεγαλύτερο διεθνή συντονισμό από όσο σήμερα. Η οργανωμένη επανεγκατάσταση μπορεί επίσης να γίνει πιο βιώσιμη με την εισαγωγή επιλογών για ιδιωτική χορηγία (private sponsorship). Ο Καναδάς, για παράδειγμα, είχε ένα επιτυχημένο σύστημα ιδιωτικής χορηγίας [12] για την επανεγκατάσταση προσφύγων από την δεκαετία του '70, επιτρέποντας στις κοινότητες με προοδευτικές αξίες να αναλάβουν το κόστος ενσωμάτωσης των προσφύγων που χρειάζονται πιο πολύ το ασφαλές καταφύγιο στον Καναδά. Παρόλο που το σύστημα αυτό δεν έχει υιοθετηθεί ευρέως στην Ευρώπη, η Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο διερευνούν επί του παρόντος την εφαρμογή του.

ΦΙΛΟΔΟΞΕΣ ΕΝΑΛΛΑΚΤΙΚΕΣ

Η άλλη βασική μη αμοιβαία υποχρέωση της Ευρώπης είναι να βοηθά τις φτωχές χώρες να αναπτυχθούν. Αυτό είναι σημαντικό μέρος μιας βιώσιμης μεταναστευτικής πολιτικής, δεδομένου ότι ένα σημαντικό ποσοστό των ανθρώπων που έρχονται στην Ευρώπη δεν είναι πρόσφυγες, αλλά φιλόδοξοι μετανάστες. Όσοι διασχίζουν τη Μεσόγειο από την Λιβύη, για παράδειγμα, είναι δυσανάλογα νέοι, μορφωμένοι άνδρες, που συχνά καθοδηγούνται από ένα ιδεώδες όραμα της Ευρώπης. Η ΕΕ δεν χρειάζεται να δεχτεί τους φιλόδοξους μετανάστες ως πρόσφυγες -ένα καθεστώς που θα πρέπει να αφορά όσους βρίσκονται σε πραγματικό κίνδυνο- αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι η Ευρώπη δεν έχει καμία υποχρέωση έναντι αυτών.

Οι παραδοσιακές μορφές της αναπτυξιακής βοήθειας, όπως απλά να δίνεται βοήθεια στις κυβερνήσεις των φτωχών χωρών, είναι ανεπαρκείς για το έργο. Επιπλέον, δεν μπορούν να σταματήσουν την φιλόδοξη μετανάστευση: Οι μέτριες αυξήσεις των εισοδημάτων καθιστούν τους ανθρώπους πιο πιθανό να μεταναστεύσουν, δεδομένου ότι είναι σε καλύτερη θέση να το αντέξουν οικονομικά. Αυτό που χρειάζεται από την Ευρώπη είναι κάτι πιο βαθύ και απαιτεί μια λεπτή κατανόηση της σχέσης μετανάστευσης και ανάπτυξης. Οι νεαροί Αφρικανοί πρέπει καταλήξουν να πιστέψουν ότι η ίδια η Αφρική θα παράσχει ευκαιρίες και υποσχέσεις, όπως ακριβώς και οι νέοι Κινέζοι τώρα βλέπουν με αυτοπεποίθηση το μέλλον της χώρας τους. Κάθε χρόνο 10 έως 12 εκατομμύρια νέοι Αφρικανοί εισέρχονται στην αγορά εργασίας, αλλά δημιουργούνται μόνο ένα έως δύο εκατομμύρια νέες θέσεις εργασίας. Προς το παρόν, η μετανάστευση είναι η de facto λύση σε αυτό το χάσμα απασχόλησης.

Η Αφρική χρειάζεται θέσεις εργασίας, αλλά χρειάζεται και ένα μετασχηματισμένο αφήγημα, που δεν θα αναγνωρίζει πλέον την Ευρώπη ως την προεπιλεγμένη διέξοδο για τις νεανικές φιλοδοξίες. Για να βοηθήσει αυτόν τον μετασχηματισμό, η Ευρώπη πρέπει να στηρίξει την ενεργοποιημένη παραγωγή αντί να επιτύχει κατανάλωση μεταξύ των νέων στην Αφρική, ειδικότερα δημιουργώντας ευκαιρίες για ουσιαστική εργασία και επιχειρηματικότητα στην ήπειρο.

Κάτι τέτοιο θα σημαίνει επίσης ότι θα βοηθήσει τις αφρικανικές κυβερνήσεις να δημιουργήσουν μια αίσθηση μεταξύ των πολιτών τους για κοινή ιδιοκτησία με βάση κοινό σκοπό, ο οποίος με την σειρά του θα πρέπει να συνδέεται με μια αξιόπιστη οικονομική στρατηγική. Η Ρουάντα, για παράδειγμα, τα τελευταία χρόνια έχει συνδυάσει [13] την οικοδόμηση έθνους, την χρηστή διακυβέρνηση και την δημιουργία θέσεων εργασίας για τους νεαρούς πολίτες της. Εδώ, οι διεθνείς χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί, όπως η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, η International Finance Corporation (ο επιχειρηματικός κλάδος της Παγκόσμιας Τράπεζας) και η πρόσφατα ανασυγκροτημένη Overseas Private Investment Corporation, έχουν κεντρικό ρόλο να παίξουν. Η βασική ικανότητα τέτοιων οργανισμών είναι να φέρουν τις διεθνείς επιχειρήσεις σε χώρες που χρειάζονται απεγνωσμένα αύξηση της απασχόλησης, αλλά είναι ελάχιστα γνωστές στα Υπουργεία Εσωτερικών της Ευρώπης -αντανακλώντας την λυπηρή έλλειψη πολιτικής συνοχής μεταξύ των αναπτυξιακών και των εσωτερικών υποθέσεων.

Ως ένας γενικός κανόνας, είναι πιο λογικό να πηγαίνουν θέσεις εργασίας στους ανθρώπους παρά να έρχονται οι άνθρωποι στις θέσεις εργασίας. Ωστόσο, πολλοί οικονομικοί τομείς στην Ευρώπη χρειάζονται, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα, μεταναστεύσαντες εργαζόμενους. Οι πολιτικές κυκλικής μετανάστευσης [14], στις οποίες οι μετανάστες εργάζονται για λίγο πριν επιστρέψουν στην πατρίδα τους, χρησιμοποιήθηκαν με επιτυχία από τον Καναδά και τις Ηνωμένες Πολιτείες για αγροτική εργασία, και η Ευρώπη πρέπει να αρχίσει να τις εξετάζει ως μέσο παροχής αμοιβαία επωφελούς μετανάστευσης εργαζομένων.

Δυνητικοί μετανάστες σε μια παραλία στα Κανάρια Νησιά της Ισπανίας, 
τον Νοέμβριο του 2014. BORJA SUAREZ / REUTERS


ΑΣΥΛΟ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΗ;

Μόλις η ΕΕ εκπληρώσει τις ευθύνες της προς τους πρόσφυγες εκτός Ευρώπης, το ζήτημα του ασύλου στην Ευρώπη θα πρέπει να γίνει δευτερεύον. Αλλά και πάλι θα πρέπει να αντιμετωπιστεί. Εάν η ΕΕ θέλει να έχει ένα βασισμένο σε κανόνες σύστημα, αυτό θα σημαίνει διατήρηση μιας σαφούς διάκρισης μεταξύ προσφύγων και φιλόδοξων μεταναστών. Και επειδή η Ευρώπη είναι ένας τέτοιος δελεαστικός προορισμός για τους φτωχούς ανθρώπους, μια βιώσιμη ευρωπαϊκή πολιτική ασύλου θα πρέπει επίσης να κάνει διάκριση μεταξύ εκείνων των προσφύγων που μπορούν να βρουν την ασφάλεια πιο κοντά στο σπίτι τους και εκείνων που χρειάζονται απολύτως να μετακομίσουν στην Ευρώπη. Για να είναι βιώσιμη, η πολιτική ασύλου της ΕΕ πρέπει να αντιμετωπίσει πέντε βασικά ερωτήματα.

Πρώτον, πώς πρέπει να λαμβάνονται αποφάσεις για το άσυλο; Η πολιτική της ΕΕ για διάκριση μεταξύ προσφύγων και μεταναστών πρέπει να είναι συνεπής σε όλο τον χρόνο και τον χώρο. Οι ασυνέπειες και η μη προβλεψιμότητα υπονομεύουν την εμπιστοσύνη του κοινού, παροτρύνουν τους μετανάστες να στραφούν προς τις χώρες με τα λιγότερο απαιτητικά πρότυπα ασύλου και συμβάλλουν σε αυθαίρετα και άδικα αποτελέσματα για τους πρόσφυγες. Μολονότι η γεωγραφική συνοχή υπήρξε κεντρικός στόχος του CEAS, έχει παρερμηνευθεί ως ότι αναφέρεται μόνο στα κοινά κριτήρια χορήγησης ασύλου στα ευρωπαϊκά δικαστήρια. Αυτό παραβλέπει μια πολύ πιο σημαντική πτυχή της γεωγραφικής συνέπειας, η οποία είναι ότι το αποτέλεσμα μιας απόφασης χορήγησης ασύλου (ή άλλης μεταναστευτικής βίζας) πρέπει να είναι ταυτόσημο ανεξάρτητα από το αν οι αιτούντες άσυλο έχουν κάνει την αίτησή τους στην χώρα προέλευσής τους, ένα περιφερειακό ασφαλές καταφύγιο, μια χώρα διέλευσης, ή την ΕΕ. Επί του παρόντος, αυτό δεν συμβαίνει. Η επιχείρηση της λαθραίας διακίνησης ανθρώπων θα συνεχίσει να ευδοκιμεί όσο η άφιξη στο ευρωπαϊκό έδαφος αυξάνει σημαντικά τις πιθανότητες κάποιου για εγκατάσταση στην Ευρώπη.

Δεύτερον, πού πρέπει να λαμβάνονται αποφάσεις ασύλου; Η λήψη αποφάσεων για τις υποθέσεις ασύλου θα πρέπει να παραμείνει διαθέσιμη εντός της ΕΕ, πράγμα που σημαίνει ότι η διαδικασία πρέπει να απλοποιηθεί και να επιταχυνθεί σημαντικά. Ωστόσο, είναι λογικό να διεξάγεται το μεγαλύτερο μέρος των διαδικασιών ασύλου και μετανάστευσης εκτός Ευρώπης, μειώνοντας έτσι την ανάγκη για ξεκίνημα επικίνδυνων ταξιδιών. Το απαράμιλλο δίκτυο προξενείων και πρεσβειών της Ευρώπης θα πρέπει να αποκτήσει την εξουσία να λειτουργεί υπό την ευρωπαϊκή δικαιοδοσία τόσο στις χώρες-καταφύγια όσο και στις χώρες προέλευσης των μεταναστών. Ωστόσο, οι αποφάσεις αυτές δεν πρέπει να επικεντρώνονται στις χώρες που χρησιμοποιούνται προς το παρόν για διαμετακόμιση, όπως η Λιβύη. Η Λιβύη δεν είναι χώρα-καταφύγιο και οι άνθρωποι δεν πρέπει να αναγκάζονται να πάνε εκεί. Η δημιουργία κέντρων διεκπεραίωσης, όπως πρότειναν ορισμένα κράτη της ΕΕ, ρισκάρει και να έχει απάνθρωπα αποτελέσματα και να προσελκύει περισσότερους ανθρώπους.

Τρίτον, πώς πρέπει να μοιραστεί η ευθύνη; Η Ευρώπη θα πρέπει επίσης να μεταρρυθμίσει το σύστημα κατανομής των προσφύγων στην ΕΕ. Ο Κανονισμός του Δουβλίνου είναι προδήλως άδικος. Ένα βιώσιμο σύστημα απαιτεί σαφή διαχωρισμό μεταξύ της ευθύνης για την εκτίμηση μιας αξίωσης -η οποία μπορεί να γίνει από οποιαδήποτε πρεσβεία ή προξενείο που επιλέγει να χρησιμοποιήσει ο αιτούμενος άσυλο (ή εντός του πρώτου ευρωπαϊκού εδάφους στο οποίο ένα άτομο αφικνείται)- και της ευθύνης για την εγκατάσταση και την ένταξη των προσφύγων των οποίων οι αιτήσεις έγιναν αποδεκτές. Οι πρόσφυγες πρέπει να διανέμονται σε όλα τα κράτη-μέλη της ΕΕ βάσει αμοιβαία συμφωνημένων κριτηρίων.

Οι ευρωπαϊκές χώρες έχουν διαφορετικές ιστορίες, δημογραφικά στοιχεία και βαθμούς ποικιλομορφίας, γεγονός που θα μπορούσε να καταστήσει δύσκολη την επίτευξη συμφωνίας. Ωστόσο, μια λύση δεν είναι αδύνατη, εφόσον τα κριτήρια διανομής σέβονται τις προτιμήσεις των πολιτών. Για παράδειγμα, θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ένα σύστημα αντιστοίχισης προτιμήσεων [15] για να συνδέσει τους προτιμώμενους προορισμούς των προσφύγων με τα κράτη και τις κοινότητες που είναι πρόθυμα να τους υποδεχτούν. Η προσέγγιση αυτή μπορεί να συμβάλει στην βιωσιμότητα, διότι σέβεται τις προτιμήσεις τόσο των πολιτών όσο και των προσφύγων, οδηγώντας παράλληλα σε μια δίκαιη κατανομή αυτών που θα πρέπει να είναι μικροί αριθμοί προσφύγων. Ωστόσο, μόλις γίνει ένα ταίριασμα, οι πρόσφυγες θα πρέπει να παραμείνουν στην χώρα στην οποία έχουν οριστεί. Η Συμφωνία Σένγκεν, η οποία κατάργησε σε μεγάλο βαθμό τα εσωτερικά σύνορα της Ευρώπης, αποσκοπούσε στην παροχή αμοιβαίων δικαιωμάτων μετακίνησης χωρίς προβλήματα στους Ευρωπαίους πολίτες, όχι στους πρόσφυγες ή τους προσωρινούς μετανάστες. Η εφαρμογή αυτής της διάταξης δεν χρειάζεται να απαιτεί συνοριακούς ελέγχους, εφόσον υπάρχουν αποτελεσματικοί έλεγχοι όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση, τα επιδόματα και τις δημόσιες υπηρεσίες.

Για τους μετανάστες που ζουν ήδη στην Ευρώπη αλλά δεν έχουν ακόμη λάβει απόφαση ασύλου, οι αιτήσεις θα πρέπει να αξιολογούνται από τις χώρες στις οποίες ζουν σήμερα -εφόσον υπάρχουν κοινά κριτήρια για να αποφασιστούν οι αιτήσεις, δεν υπάρχει λόγος οι μετανάστες να κινούνται μεταξύ των χωρών. Αυτό θα πρέπει να συνοδεύεται από χρηματοδοτική βοήθεια της ΕΕ σε χώρες εισόδου όπως η Ελλάδα και η Ιταλία, όπου ζουν δυσανάλογα περισσότεροι αιτούντες άσυλο που δεν έχουν διεκπεραιωθεί.

Τέταρτον, πώς πρέπει να ασχοληθεί η Ευρώπη με τα σκάφη που προσπαθούν να διασχίσουν τη Μεσόγειο; Η ΕΕ, βέβαια, πρέπει να δεσμευτεί απόλυτα να σώζει ζωές στην θάλασσα. Επιπλέον όμως, πρέπει να καθιερώσει σαφείς διαδικασίες αποβίβασης αφότου συλλαμβάνονται τα σκάφη των μεταναστών ή διασώζονται οι μετανάστες στην θάλασσα. Τα σημεία αποβίβασης -τόποι που μπορούν να φιλοξενήσουν τους μετανάστες κατά την διεκπεραίωση των αιτημάτων τους για άσυλο- θα πρέπει να βρίσκονται κοντά στην Ευρώπη, αλλά δεν πρέπει να είναι οι ίδιοι δυνητικοί προορισμοί. Μια τοποθεσία που πληροί αυτά τα κριτήρια είναι η Μάλτα, παρόλο που υπάρχουν πολλά άλλα νησιά στη Μεσόγειο που θα μπορούσαν να λειτουργήσουν [ως κέντρα διεκπεραίωσης].

Όπως και με τα κράτη της πρώτης γραμμής, η Μάλτα και άλλα νησιά θα πρέπει να αποζημιώνονται οικονομικά για να λειτουργούν ως σημεία αποβίβασης. Για να συνεργαστούν, θα χρειαστεί να διαβεβαιωθούν από την ΕΕ ότι τόσο οι αιτήσεις θα αποφασιστούν γρήγορα όσο και οι ανεπιτυχείς αιτούντες θα επιστραφούν. Αρχικά, μπορεί να χρειαστεί να υποστηριχθούν αυτές οι διαβεβαιώσεις με μια προεπιλεγμένη διαδικασία, όπως η μεταφορά σε εναλλακτική χώρα ασφαλούς καταφυγίου για περιπτώσεις στις οποίες δεν έχει ληφθεί απόφαση μετά από μια καθορισμένη χρονική περίοδο.

Πέμπτον, πώς μπορεί να κάνει η Ευρώπη να λειτουργήσουν οι επιστροφές; Η Ευρώπη πρέπει επίσης να αναπτύξει έναν αποτελεσματικό και ανθρωπιστικό μηχανισμό για την επιστροφή αποτυχόντων αιτούντων άσυλο, είτε σε μια περιφερειακή χώρα-καταφύγιο (για όσους μπορούν να λάβουν αποτελεσματική προστασία εκεί) είτε στην χώρα προέλευσής τους (για όσους είναι φιλόδοξοι μετανάστες). Επί του παρόντος, ο ρυθμός απελάσεων για αποτυχόντες αιτούντες άσυλο είναι χαμηλός και είναι πάρα πολύ εύκολο για τους αποτυχόντες αιτούντες άσυλο να εξαφανιστούν στην ανεπίσημη οικονομία. Το σύστημα αυτό, στο οποίο οι επίσημες αποφάσεις ασύλου αγνοούνται de facto, είναι μη βιώσιμο, παράνομο και υπονομευτικό του κράτους δικαίου. Για να το μεταρρυθμίσει, η Ευρώπη θα πρέπει να μειώσει τις εξαφανίσεις. Δεν πρέπει όμως να το πράξει με δρακόντειες πολιτικές κράτησης. Αντ’ αυτού, τα δελτία ταυτότητας και οι βιομετρικές πληροφορίες, που θα ελέγχονται από τους εργοδότες και τις υπηρεσίες κοινωνικής πρόνοιας, μπορούν να βοηθήσουν στην αναγνώριση των παράνομων μεταναστών. Και οι χώρες στις οποίες σήμερα είναι εύκολο να εξαφανιστούν, όπως η Ιταλία, θα πρέπει να αυξήσουν τα πρότυπά τους περί διαφάνειας και επιβολής.

Αλλά μπορεί να υπάρχουν και καινοτόμες εναλλακτικές λύσεις. Για δύσκολες περιπτώσεις στις οποίες δεν υπάρχουν συμφωνίες τρίτων χωρών, διπλωματικές διαβεβαιώσεις ή εθνικά συστήματα αναγνώρισης, μια δυνατότητα θα ήταν να προσδιοριστεί μια ομάδα από τρίτες χώρες πρόθυμες να συμμετάσχουν σε μια εναλλακτική ομάδα κοινών διαδρομών μετανάστευσης εργασίας. Για τις χώρες με ζήτηση για μετανάστευση εργαζομένων, οι αιτούντες άσυλο που έχουν απορριφθεί ενδέχεται να έχουν την επιλογή να εκφράσουν προτίμηση μεταξύ των συμμετεχόντων εναλλακτικών χωρών προορισμού, ενώ τα συμμετέχοντα κράτη θα μπορούσαν επίσης να κατατάσσουν προτιμήσεις σχετικά με τα προφίλ των δυνητικών μεταναστών.

ΚΑΝΟΝΤΑΣ ΤΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΝΑ ΛΕΙΤΟΥΡΓΕΙ

Η πολιτική μετανάστευσης θα διαμορφώσει το μέλλον της Ευρώπης. Οι ηγέτες της ηπείρου έχουν χάσει την εμπιστοσύνη των πολιτών τους και αυτή η εμπιστοσύνη δεν θα αποκατασταθεί από σφοδρές διαμάχες για απατηλές ταχείες επιδιορθώσεις, κάτι που εν πολλοίς έχουν προσφέρει μέχρι τώρα οι Βρυξέλλες. Η ΕΕ πρέπει επειγόντως να αλλάξει την προσέγγισή της. Η πρωταρχική προτεραιότητά της σε αυτό πρέπει να είναι να διαβεβαιώσει τους πολίτες της υιοθετώντας μια προσφυγική και μεταναστευτική πολιτική που να κερδίζει επαρκή ευρεία στήριξη, να ανταποκρίνεται στις ηθικές υποχρεώσεις της Ευρώπης και να είναι επαρκώς συνετή ώστε να μην αφήσει μια κληρονομιά τύψεων. Η βιώσιμη μετανάστευση μπορεί να προσφέρει μια κοινή και ενοποιητική γλώσσα μέσω της οποίας οι πολιτικοί μπορούν να επανασυνδεθούν με τους πολίτες. Επιπλέον, προσφέρει πολιτικές που βασίζονται σε αρχές αλλά είναι αρκετά ρεαλιστικές ώστε να αντέξουν τις προκλήσεις της μετανάστευσης που θα αντιμετωπίσει αναπόφευκτα στο μέλλον. 

Στα αγγλικά: 

ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ:

Το παρόν δοκίμιο δημοσιεύθηκε στο τεύχος 55 
(Δεκέμβριος 2018 – Ιανουάριος 2019) 
του Foreign Affairs The Hellenic Edition.

Σύνδεσμοι:
[1] https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean
[2] http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_quart...
[3] http://www.pewglobal.org/2017/09/20/a-million-asylum-seekers-await-word-...
[4] https://www.ipsos.com/ipsos-mori/en-uk/understanding-public-opinion-immi...
[5] https://www.migrationpolicy.org/programs/data-hub/charts/asylum-recognit...
[6] https://www.amazon.co.uk/dp/B002V1IOK4/ref=dp-kindle-redirect?_encoding=...
[7] https://www.foreignaffairs.com/articles/levant/2015-10-20/help-refugees-...
[8] https://www.refugee-economies.org/economic-outcomes/uganda
[9] https://www.refugee-economies.org/resources/self-reliance-in-kalobeyei
[10] https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/25855
[11] https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/8fb8fab4-af24-4b09-bdff-2109d2c45974...
[12] https://www.migrationpolicy.org/research/welcoming-engagement-how-privat...
[13] https://www.nytimes.com/2014/03/24/world/africa/rwanda-reaches-for-new-e...
[14] https://www.cgdev.org/publication/shared-harvest
[15] https://academic.oup.com/jrs/article-abstract/31/2/152/4083529?redirecte...

By Alexander Betts και Paul Collier
Ο ALEXANDER BETTS είναι καθηγητής Βίαιης Μετανάστευσης και Διεθνών Σχέσεων στην έδρα Leopold Muller και διευθυντής του Κέντρου Μελετών για τους Πρόσφυγες στο Refugee Studies Centre στο Πανεπιστήμιο της Οξφόρδης.Ο PAUL COLLIER είναι καθηγητής Οικονομικών και Δημόσιας Πολιτικής στην Σχολή Διακυβέρνησης Blavatnik και καθηγητής του Κολλεγίου St Antony, επίσης στην Οξφόρδη.

22/04/2019